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저층 주거지 재생

다. 저층주거지 재생


1) 저층주거지 재생의 의미


최성태(2012)는 주거지 재생(residential neighborhood regeneration)을 주거지의 쇠퇴 문제 해결을 도모하는 인위적인 활동, 혹은 그러한 활동에 의한 결과를 의미하는 개념이라고 정의하였다.28) 주거지의 쇠퇴문제는 보통 물리적 주거환경 및 기반시설의 노후화와 거주자의 사회경제적 상태 악화가 결합되어 나타나며 주거지의 물리적 환경의 변화는 필연적으로 거주자의 사회 경제적 상태 변화를 수반하게 됨을 주목하였다. 이에 따라 주거지 재생은 물리적 환경의 문제임과 동시에 사회 경제적 문제이기도 하다고 보고 주거지 재생을 주거지 정비와는 다른 개념을 구분하였다.29)

최성태는 또한 주거지 재생이라는 개념이 흔히 도시재생과 동일시되거나 혼용되기도 하는데 이는 도시 토지의 대부분이 주거지역으로 구성되어 있기 때문일 것으로 판단했으며 ‘도시재생’을 주거지의 재생뿐만 아니라 도심 재활성화를 포함하는 포괄적인 개념이라고 보며, ‘주거지 재생’은 동네 규모의 주거지 쇠퇴 문제에 대응하기 위한 사회적 활동 혹은 그 결과를 의미하는 개념으로 한정하였다.

주거지는 ‘주거 및 생활 장소를 둘러싸고 있는 생활환경의 총체이며, 협의로는 물리적 주택 주변의 환경, 광의로는 사회적, 경제적, 문화적인 환경을 포함’한다. 따라서 주거지의 개선은 물리적 환경 개선을 넘어서 사회적, 경제적, 문화적 개선이 함께 이루어져야 한다.

본 연구에서 최성태가 정의내린 주거지 재생에서 주거지의 범위를 저층주거지로 한정하여 적용하고자 한다. 그 이유는 재생이 필요한 물리적 사회적 경제적 환경을 갖춘 지역이 아파트와 같은 고밀도 주거지보다는 저층주거지에 더 집중되어 있기 때문이며 연구지역인 동화마을에도 적절하게 적용될 수 있다고 판단하기 때문이다.


2) 물리적 재생


가) 공공영역과 민간영역이란

주거지에서의 물리적 재생이란 주택의 상태와 주택을 둘러싼 공공 기반시설에 해당하는 도로, 보도, 통신, 교통, 오픈스페이스 등을 개선하여 환경과 삶의 질을 높이는 것을 의미한다. 안병식(2012)은 저층주거지의 개별 주택 공간을 ‘공공영역’과 ‘민간영역’으로 구분하였다. 담장영역을 기준으로 대지의 내부는 주택소유자의 ‘민간영역’이고, 대지 외부인 도로 및 기타 외부공간은 ‘공공영역’이다. 담장 밖의 공동이용시설, 공원, 도로, 통행로 등과 같은 공공영역과 담장 안쪽의 민간영역이 서로 접해 있기 때문에 민간영역의 주거 상황이 불량해진 상태로 방치되거나, 반대로 개개인의 주택은 양호한데 담장 밖의 공공 영역의 상태가 열악해지면 주거지 전체의 물리적, 사회적 여건이 불안하고 불량해진다.

민간영역은 주택 내부로 공공이 개입할 책임은 없으며 전적으로 거주자가 유지 관리할 책임이 있는 곳이다. 하지만 ‘주거지는 거주자가 인간다운 생활을 영위하기 위해 사회구성원 모두가 적정한 수준으로 소비해야할 당위성이 있는 가치재(메리트재: merit goods)’의 성격을 지니기 때문에 주거복지 차원에서 어느 정도 공공의 개입을 필요로 하다고 볼 수 있다.30)

 

[그림 3] 저층주거지의 공공영역과 민간영역

(안병식, 2012: p.28.)

 

나) 공공영역과 민간영역의 통합적 관리 필요성

저층주거지의 민간영역이 심각한 노후 불량 상태에 놓이면 지역 주민들이 지역을 이탈하고 지역 공동체와 경제적 기반이 약화되며, 구성원들이 고령화된다. 일부 주택 소유자가 자기 주택에 대한 신규 건설 및 유지 보수를 했다고 해도 그 편익은 여전히 노후화된 채 방치되어 있는 주변 환경에 발생하는 부정적 외부효과 때문에 주거 개선 의지가 저하되는 악순환을 거듭하게 되므로 공공영역 뿐만 아니라 민간영역이라 할지라도 공공의 직․간접적인 지원이 필요한 이유가 된다.31)

 

[그림 4] 기반시설 여건에 따른 주거환경의 악순환-선순환 구조의 형성 (조상규, 2012)


한편 주거지의 쇠퇴 문제에는 주택 자체의 상태뿐만 아니라 공공 영역에 해당하는 도로나 공원과 같은 기반시설의 공급 수준에 의해서도 큰 영향을 받는다.

1980년대 부족한 주택 문제를 해결하기 위해 다세대, 다가구 양성화 정책32)을 실시하면서 주택 건설과 관련된 규제를 완화하여 저층주거지의 오픈스페이스가 소멸되고 가로환경의 악화, 주차문제, 일조 및 프라이버시 침해 등의 문제를 일으켰다. 공공의 개입과 기반 시설 정비 없이 추진된 저층주거지 정책은 주거지의 물리적 환경을 악화시킨 것이다.

저층주거지가 지속되기 위해서는 민간 영역에 대한 낙후된 시설의 정비와 공공재인 기반시설의 관리와 정비를 포함한 인접 필지, 공공영역과 공유하는 담장, 지붕, 건축물 외장재에 대한 환경 개선도 필요하다.33) 저층주거지역이 점점 노후화되면 자발적인 개보수의 의지도 저하되고 그것이 시장실패로 가게 되므로 정부는 주거지의 공공영역과 민간영역의 물리적 상태의 유지와 개선을 위한 제도와 정책 마련이 필요하다고 본다.

홍상호(2014)는 민간영역(사적영역)을 지원할 수 있는 법적 정비를 통해 재정 지원이 이루어져야 한다고 강조하였다. 또한 공공기관의 지역 도시공사가 지자체와 협력 하에 저층주거지 관리에 관여해야 하며 주민의 자발적 참여가 중요하므로 지역 인적 자원 육성과 민간영역에 대한 공적 지원 인센티브 강화를 개선책으로 제시하였다.


3) 사회적 ․ 경제적 ․ 문화적 재생

주거지를 관리하기 위해 다양한 형태로 공공의 개입이 이루어져 온 것은 물리적 환경의 문제에 대한 대응이라기보다는 물리적 환경의 문제가 경제·사회적인 문제로 심화되는 것에 대한 사회적 부담이 근본적인 이유가 된다.

저층주거지가 지속되고 유지되지 위해서는 물리적 환경 개선뿐만 아니라 경제, 사회적 개선이 필요하다.

사회적 재생은 평생학습, 보건의료 사업, 돌봄, 복지서비스 등의 지역 의제를 포함하며, 고용, 보건, 교육훈련 등 다양한 지원 활동을 통해 지역사회와 공동체를 개선하고 개인의 삶의 질을 향상시키는 것이다.

경제적 재생은 외부와 내부로부터 소비를 촉진시키기 위한 소비의 원천을 만들고 산업을 성장시켜 생산 능력을 증가시키는 행위로 주거지에서는 사회적 기업, 마을기업 설립 등이 해당된다. 이를 위해서 지역 사회의 역량 강화가 필요하다. 즉 주민들로 구성된 지역 공동체가 활성화되어야 하며 지역 인재와 전문가 육성이 필요하며 공동 소유의 자산을 지역 공동체가 관리하도록 하는 것이 도움이 된다. 사회적 기업과 마을 기업을 운영하여 수익을 창출하고 창출된 수익은 지역 공동체 내의 다른 영역에 재투자하여 지속적인 사회 가치를 창출하면서 추구할 수 있다.34)



라. 저층주거지 재생을 위한 지원 사업


1) 민간 영역에 대한 지원 사업 유형

저층주거지를 도시재정비 사업이 아닌 저층주거지를 유지하면서 노후된 부분에 대한 물리적 정비를 위한 사업으로 공공과 민간이 추진한 사업은 <표13>과 같다.

저층주거지의 재생 사업의 유형을 주거 복지와 주거지 재생으로 구분할 수 있는데 주거 복지는 사회적 취약 계층이 거주하는 주택을 개보수하는 복지 차원의 사업이며, 주거지 재생은 주택 개보수뿐만 아니라 지역 공동체를 활성화시키고 공적영역을 정비하는 사업을 가리킨다.

홍상호(2014)는 저층주거지 재생사업의 종류를 특정계층을 대상으로 하는 사업과 장소 중심적인 재생사업으로 구분하였는데 특정계층을 중심으로 하는 사업은 저소득층, 장애인, 고령가구 등 사회적 취약계층에 대하여 주택의 민간영역인 단열, 방수, 주택개조 등 주택의 개보수를 지원하는 주거 복지 차원의 사업이나 장소 중심적인 재생사업은 민간영역의 주택 개·보수뿐만 아니라 해당지역의 지역공동체의 활성화 및 공적영역의 정비를 지원하는 사업을 가리킨다.

국토교통부의 ‘해피하우스 시범사업35)’의 경우 주거 복지 유형의 사업인데,  총괄은 국토해양부(현 국토교통부)에서 담당을 하였고 LH공사의 인적·물적 자원을 지원했다. 그러나 민간영역에 대한 중앙정부 지원의 법적 근거 부족으로 예산이 확보되지 못하여 종료되었다. 하지만 전주시의 경우 민간영역에 대한 지원을 가능하게 하는 조례 제정과 자체 예산을 확보하여 해피하우스 사업을 진행시켜 오고 있다.36)

<표 13> 저층주거지 재생 사업 유형

유형

공공주도

민간주도

주거

복지

국토교통부 

사회취약계층주택개보수사업(가구당 600만원 이내 지원)

한국해비타트

희망의 집 고치기(사회취약계층)

보건복지부

노인주거개선사업(인건비, 재료비 일부 제공)

농어촌 장애인 주택개조사업(가구당 380만원 이내 지원)

웰하우징

주택수리사업(가구당 100만원 이내)

농림부

농어촌주택개량사업(저리 융자 지원)

열린사회시민연합

해뜨는 집 사업

지식경제부

저소득층에너지효율개선사업(수리비 지원)

도시연대

한평공원만들기

서울시

서울형집수리사업(100만원 이내)

 

 

경기도

G-하우징 리모델링

 

 

주거지

재생

국토교통부

해피하우스 시범사업

동네목수

집수리, 임시거처마련, 공동체활성화 지원하는

마을 기업

부산

커뮤니티 뉴딜사업

서울

은평구 두꺼비하우징

*홍상호, 2014:p.60



민간영역에 대한 재생 사업에 공공이 관여하기 어려움 법적 한계로 인해 지방자치단체의 조례 개정과 예산 확보는 저층주거지 재생사업에서 가장 필수적인 요소이다. 저층주거지역의 ‘민간영역’인 주거지 자체의 수리․ 보수를 위한 전담기구를 조직하여 체계적인 지원이 이루어지고 있는 사업은 ‘전주시 해피하우스 사업’, ‘서울시 은평구 두꺼비 하우징37)’, ‘부산시 커뮤니티 뉴딜 사업’이 있다. 여러 지자체에서 저층주거지의 재생에 관한 사업을 진행 중이고, 이와 관련하여 저층주거지재생사업에 관한 정부의 제도적·정책적 부문에 관한 연구가 이뤄지고 있다.


2) 인천의 저층주거지 재생 관련 사업

인천은 2013년부터 2020년까지 저층주거지 재생을 위한 ‘원도심 저층주거지 관리사업’을 추진하고 있다. 정비구역으로 지정되지 않은 저층주거지나 정비구역으로 지정되었지만 낮은 사업성 등의 이유로 전면철거방식의 정비 사업이 보류된 저층주거지에 대해 정비․개량하는 방식으로 추진하고 있다.원도심 저층주거지 관리사업은 도정법의 주거환경관리사업38)에 해당하며 주로 정비 사업이 해제된 지역에 대하여 주민의 주거여건을 개선하기 위해 부족한 기반시설을 설치하고, 마을의 공동체 문화를 형성할 수 있도록 주민공동이용시설 등을 확충하는 사업이다.

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[그림 5] 2013, 2014년 저층주거지 관리 선도사업 위치

*1~8은 2013년 선정 구역, A~M은 2014년 선정 구역임


2013년 8개 선도 사업 지역은39)은 주거지 내에 부족한 커뮤니티 시설과 도로・공원・주차장 등의 기반시설을 확충하고, 안전하고 쾌적한 가로환경 조성을 사업 내용으로 두고 있다. 2014년에는 주민 제안 사업으로 13개 사업 대상지를 추가로 선정하였다. 주민 제안은 저층주거지 관리 사업에 있어 주민 의견과 참여가 절대적으로 중요함을 인식하였기 때문이다, ‘우리 마을은 내가 가꾼다’는 취지아래 생활환경 개선을 위한 기반시설(도로, 공원, 주차장 등)과 공동이용시설(공부방, 놀이방 등), 그 밖에 필요한 시설이나 사업(마을벽화그리기, 안전시설, 담장 허물기 등)등 주로 공공영역에 대한 정비에 초점을 맞췄다.

총 사업비는 83,702백만 원이나 인천시의 재정이 2014년 아시안게임 이후로 어려움을 겪고 있어 각 지자체로의 사업비 지원이 지연되고 있는 상태로 21개 사업 중 2016년 4월 현재 완료된 사업 구역은 천마산 거북이 마을과 송월동 동화마을 단 두 곳뿐이다.

<표 14> 사업 내용을 보면 공동이용 시설40)이 20건, 기반시설로는 공원 조성이 8건, 주차장 정비가 4건, 도로 및 마을길 정비가 13건으로 총 25건이고, 방범시설이 5건 이상은 모두 공공 영역에 대한 것이며, 공공영역과 민간 영역이 접하는 담장 도색 및 정비가 7건, 민간 영역 정비인 ‘폐공가 정비’로 1건 만이 있었다.


<표 14> 인천 원도심 저층주거지 관리사업

연번

구역명

공동이용시설

기반시설

담장도색 및 정비

방법

시설

민간 영역 정비

기타

공원

조성

도로, 마을길 정비

1

중구 인현동

 

 

 

 

 

2

중구 북성동

 

 

 

 

 

폐공가 정비

도시가스 설치

3

동구 박문여고주변

 

 

 

 

 

4

남구 수봉영산마을

 

 

 

 

도시가스 설치

5

남구 주안북초교 북측

 

 

 

 

6

남동구 만부마을

 

 

 

 

 

7

부평구 삼산2 영성마을

○ 

 

 

 

 

 

 

8

서구 천마산 거북이마을

 

 

 

 

 

육교 경관개선

시장

A

중구 송월동 동화 마을

 

 

 

 

 

B

동구 금창동 배다리

 

 

 

 

 

C

남구 학익동 학골마을

 

 

 

 

 

 

D

남구 숭의동 석정마을

○ 

 

 

 

 

 

 

재난위험정비

E

남구 도화동 제물포북부역

 

 

 

 

 

F

중구 동춘동 농원마을

 

 

 

 

 

G

청학동 청능마을

 

 

 

 

 

H

남동구 간석자유 시장주변

 

 

 

 

 

I

동암초교주변

 

 

 

 

 

J

부평고교주변

 

 

 

 

 

K

계양문화 회관동측

 

 

 

 

 

L

가정여중 주변

 

 

 

 

 

M

신현동 회화 나무골

 

 

 

 

 

 

20

8

4

13

7

5

1

4


인천에서 주거지 재생의 필요성을 인식하고 적극적 개선을 위해 시작했던 저층주거지 관리 사업은 구 단위의 공모에 의한 것이고 응모한 구청에서는 사업내용을 선정할 때 민간 영역의 개선보다는 공동이용시설과 도로 정비 등 공공 영역의 개선에 치중해 왔음을 확인할 수 있었다. 저층주거지의 주민들은 스스로 주택을 개량하기 어려운 저소득층이 많아 저층주거지 재생사업을 통한 지원은 민간영역에 대한 비중을 높여야 하는데 우리나라는 민간영역에 대한 지원은 법적으로 금지되어 있고, 아주 제한적으로 사회취약계층에 대해서 일부 지원할 수 있는 규정만 있을 뿐이다.(홍상호, 2014; p.77)

행정기관이 주도가 되어 주거지의 커뮤니티를 활성화시키기 위한 공공시설의 확충과 서비스 공급은 하향식 접근의 전형이며 주민의 의사에 반하는 경우도 발생하므로 행정기관은 주민들의 욕구와 커뮤니티 문화, 커뮤니티를 이해를 반영하는 계획을 수립해야 한다.41)


마. 주거지 재생과 관광지화


인천에도 벽화 그리기를 저층주거지 관리 사업으로 지원한 경우가 있다. 벽화를 그려 관광지로 만들고 이를 주거지 재생의 수단으로 삼고 있는데 이와 관련된 많은 사례를 볼 수 있다. 부산의 감천마을, 통영의 동피랑 마을, 낙산의 이화마을 등인데 벽화가 아니더라도 지역 자산을 이용하여 주거지를 관광지로 변화시켜 주거지 재생을 시도했던 지역에 대한 연구 사례를 살펴보면 다음과 같다.

김석원(2013)은 지역의 경제적 침체, 노후로 인한 쇠퇴지역에서 그 지역만의 매력요소를 찾아 다양한 사업을 전개하여 관광객 방문을 유도하고 지역 재생 및 활성화시키는 과정을 지역관광계획이라 하며, 이런 과정을 통해 원주민들의 수익이 창출되고 정주성이 상승한다고 하였다.

김성아(2015)42)는 사람들의 일상 생활공간인 주거지가 관광지화된 장소를 ‘정주형 유산 관광지’로 정의하고 이런 지역에서 거주민과 관광객 상호간의 갈등 문제가 다양하게 나타나는 것에 주목하였다. 연구 지역은 북촌 한옥마을이며 종로구에서는 한옥마을 방문객들에게 영상물 상영을 통한 관광 에티켓을 교육함으로써 지역 주민을 배려하는 행위를 유도하고 그 필요성을 이해시키는 정숙 관광 캠페인을 벌이고 있다. 이 영상물은 방문객의 관광 태도에 영향을 끼침을 확인하였다. 이를 통해 지역 주민의 불만을 최소화하려는 공공기관의 노력이 관광객과 지역 주민이 모두 만족할 수 있는 관광문화를 조성할 수 있음을 시사한다.

김재하(2010)43)의 연구도 북촌 한옥마을 연구지역을 삼았는데 거주민들은 북촌 한옥마을을 주거지역으로 인식하였으나 관광객은 관광지나 역사문화지역으로 인식하고 있어 관광지화된 주거지에 대해 상호인식의 차이가 발생하고 있음을 확인하였고 관광객으로 인하여 발생하는 지역주민의 생활 피해에 대해 관광객의 자각보다 지역 주민이 좀 더 심각하게 인식하고 있었으며 관광객의 행위에 대해서도 좀 더 높은 수준의 규제를 필요로 하였다고 한다.

김민균(2016)44)은 주거지였던 이화마을이 벽화로 인해 관광지화 된 이후 주민들의 주거 만족도와 정주성의 관계를 연구하였다. 주민들은 물리적 환경의 개선에는 만족도가 높았으나 벽화, 조각물 설치, 외부로의 마을 홍보, 관광지화 같은 관광객을 유입시키는 항목에 대해서는 불만족하였다. 관광지화가 주민들에게 이득이 되지 않고 소음, 쓰레기, 사생활침해 등의 문제를 일으키고 범죄 불안, 공공 불신까지 야기하여 주거만족도가 낮아졌기 때문에 소음, 쓰레기 문제를 해결하고 화장실 설치와 아울러 관광객을 대상으로 한 경제적 수익활동을 허가함으로써 주민들에게 직접적인 소득이 창출된다면 관광객을 반길 수 있을 것이며 이로 인해 주거 만족도와 정주성이 상승하게 될 것으로 결론지었다.

진양명숙, 문보람(2014)45)은 전주한옥마을에 대해 주거지가 관광지화되면서 일어난 문제점을 분석하였다. 상업문화시설의 증가와 주거용 가옥의 감소가 나타났고 한옥마을이 관광지가 되면서 관광객을 대상으로 크고 작은 경제활동을 시작하게 된 주민들이 많아져 소득증대에 효과를 누리는 이점도 있지만 수많은 단체의 등장과 주민들 간의 의사소통의 부재는 공동체의 균열을 일으켰고 거주민의 이탈과 외지인들의 증가 현상이 발생하였다. 아울러 지가의 상승으로 인해 상업성이 더 강화되어갔다. 전주한옥마을의 관광개발은 주거지를 관광자원으로 활용하기 위한 것이었지, 주거지를 상업지구로 바꾸자는 것은 아니었다. 하지만 상업화가 한옥마을의 관광매력과 가치를 훼손시킬 수 있고, 주거지로서 기능이 쇠퇴한다면 전주한옥마을의 지속가능성을 담보할 수 있을까하는 의문을 제기하였다.

선행연구에 따르면 주거지를 관광지화하면 물리적 주거 환경의 개선 효과와 방문객을 상대로 수익 창출할 기회가 생기고 소득이 증가되나, 방문객으로 인한 사생활 침해, 소음과 쓰레기 발생으로 주거 만족도는 하락하게 됨을 피할 수 없다. 또한 주거지가 상업화되면서 본래의 주거기능을 상실하여 주거지 재생의 의도와는 정반대의 결과로 원거주민의 이탈을 유발할 수도 있는 문제점을 갖고 있다.


바. 소결

저층주거지는 단독주택, 다세대 주택이 밀집되어 있는 주거지역인데 노후정도가 심화되어 도시 재정비에 의해 아파트지역을 탈바꿈되면서 전체 거주지에서 차지하는 비중이 점차 감소하고 있다. 하지만, 저층주거지는 다양성, 지속성, 역사성 측면에서 보존해야할 가치가 있고 아파트 단지가 줄 수 없는 대안공간으로서의 의미를 가진다.

우리나라는 낙후된 도시의 기능과 미관을 개선하기 위해 지속적으로 도시 재정비법과 사업을 갱신해가며 저층주거지를 감소시켜왔다. 도시 재정비사업을 민간이 담당하면서 공공이 해야 할 기반시설의 설치를 민간에 부담시켰고 민간 사업자들은 정부로부터 각종 혜택을 받으면서 이익을 추구하고 공익사업의 지위까지 부여받아 저층주거지의 해체를 주도하여왔다. 도시 재정비법은 재정비 사업 적합 지역을 건물의 노후도만을 기준으로 선정하므로 ‘심각한 노후도는 곧 재개발’이라는 공식을 성립시켰다. 또한 재개발로 이익을 보려는 주민들의 기대심리를 자극하여 지속될 수 있는 저층주거지마저도 관리 소홀로 악화시키는 부작용을 초래하였다. 최근 부동산 경기의 악화로 대규모 재정비 사업이 좌초되면서 저층주거지를 보호하고 지역 커뮤니티를 중요시하는 주거지 재생 사업이 주목을 받게 되었다.

저층주거지의 재생은 물리적, 사회적, 경제적 재생을 포괄하는데 물리적 재생은 주거지의 공공 영역과 민간영역 모두를 개선할 때 선순환 구조를 이루게 되어 성공할 수 있게 된다. 그러나 제도상 민간영역의 개선은 철저히 개인에게 맡기고 있고 공공 영역에만 자금이 투입되므로 민간 영역의 물리적 재생의 효과가 높지 못하여 주거지 재생 사업이 실패로 돌아가는 위험을 안고 있기에 제도 정비를 통해 적극적인 민간 영역의 정비가 이루어져야 한다.

인천은 최근 정비구역에서 해제된 곳을 지원하기 위해 저층주거지 재생 사업을 추진하였는데, 사업 유형이 공모에 의존한 시범사업 형태이고 선정된 지역의 사업 내용이 대부분 공공영역 개선에 관한 것이었다. 

주거지 재생을 위해 벽화나 한옥 마을 사업 같은 관광지화하는 사업들이 지자체에서 많이 진행되고 있다. 관광지화에 목적을 두면 쾌적한 주거환경이 갖출 수 있긴 하나 방문객들이 찾아오면서 불편함이 불가피하게 발생하게 된다. 뿐만 아니라 상업화되면서 주거기능을 쇠퇴하고 상업지로 변하는 부작용을 초래할 수 있기에 목적과 초점을 주거지 재생에 맞추고 신중하게 사업을 진행해야 한다.